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地方政府“扭曲之手”的产业政策之殇

地方政府“扭曲之手”的产业政策之殇2014-12-23 13:47:14 分享到：上海交通大学和复旦大学教授陆 铭*

从过去中国三十多年的发展来说，政府做得成功的地方，都是在市场存在缺陷的时候，有效地补充了市场的缺陷，并且给市场让出了充分的空间。而凡是政府做得不成功的地方，往往是因为政府过于自大，试图取代市场的力量，违背市场经济的客观规律。

我的一些研究产业政策的朋友注意到，在中国，产业政策在很大程度上是由地方政府实施的。这一点与人们所关注的韩国和日本等实施过产业政策的国家非常不一样，因为它们都是在国家层面实施产业政策的。因此我们有必要讨论，在中国由地方政府推动的产业政策会产生什么样的后果？

重复建设和以邻为壑的经济增长

我早在2004年和2007年分别发表过一篇论文，讨论地方政府的行为对产业发展和资源配置效率的影响。在中国，非常值得注意的一个现象就是产业同构。大多数省份都将汽车产业作为自己的支柱产业，很多城市都在搞光谷和硅谷。国家一旦制定出一些战略性产业发展目录，各个地方都会一哄而上。结果呢？每一个地方发展的产业都高度雷同，同时，又必然是小规模的，在总量上是产能过剩的。最近一轮的光伏产业的发展，其实就是这个故事的又一次回放。

更麻烦的是，这些过剩的产业最终要在市场上经过竞争的洗礼，结果就一定会有一些地方的产业相对缺乏竞争力，于是，地方政府就会采取干预的方式，通过保护本地企业来维持它们的生存。动用过的手段可以说是五花八门，小到用本地企业生产的烟和酒为教师发工资，大到限制别的地方生产的产品进入本地市场。甚至在2008年发生经济危机的时候，有地方政府下发红头文件，要求本省政府和企业优先采购本地生产的产品来“过冬”。

根据我前面讲的逻辑，全国范围内的产业同构必然带来恶性竞争和市场分割。我在2009年《经济研究》上的一篇文章里曾经说过，从短期来讲，地方政府用市场分割的方式保护本地企业，似乎的确是对本地的增长有好处，但是从全国来看，中国经济却陷入了一个“囚犯困境”，每一个地方政府采取的地方主义的理性行为，却导致了一个巨大的集体非理性，那就是体现为产能过剩、妨碍竞争和产业小规模化的各种效率损失。

地方政府的指挥棒

在以邻为壑的经济增长模式背后，作为问题之源的某些特定产业的一哄而上局面又是怎样产生的呢？原因仍然要从地方政府的行为去找。在当前的体制下，地方政府所接受的来自于上级的考核仍然非常看重经济增长和招商引资。同时，又由于政府税收有相当大的一个部分来自于增值税，而增值税又是基于生产的，因此，生产活动在哪里，地方政府的税收就在哪里。这样，政府行为当然就是拼命扩大生产。

读者可能会问，难道地方政府不知道本地产业有可能会在市场上缺乏竞争力吗？是的，地方政府并不傻，他们可能的确是知道的。但是问题在于，对于传统的产业，市场上谁强谁弱已经非常清楚了，在一些新兴的产业就未必如此。比如说汽车和光伏，即便是在当前缺乏技术的地方，政府都会想，如果我现在不干就会坐失良机，如果干了，产业在成长过程当中，有可能通过学习来积累本地的生产经验和技术，也许还有成功的可能性。再加上地方政府一任期限只有短短几年，长期是否有竞争力的问题并非本届政府所关心。如果当前招商引资成功了，企业开工了，政绩就已经好看了。

这样的现象可以说在过去30年历史里一直存在，只是重复建设的对象从彩电升级成了汽车和光伏。很多学者都指出，这样的现象非常不合理，但是地方政府又乐此不疲。就在前不久，我在西南一个欠发达省份调研，当地的一些研究者还在私下里抱怨，当地的主要领导不知道怎么头脑发热，要在当地发展汽车产业，全然不顾当地是否有发展汽车产业的基础，也全然不顾汽车产业已经在全国遍地开花。

扭回“扭曲之手”

事实上，无论是通过案例的研究，还是通过大样本的数据分析，我们都可以看到，如果政府取代市场就会引发一系列的问题。比如说，地方政府喜欢发展高大上的产业，利用政府干预来加快资本积累，其结果就是经济的资本深化速度非常快。按照道理来说，经济发展水平更高的国家，每单位工业经济增长所带来的就业增长是更少的。而中国工业增长创造就业的能力比一些经济发展阶段领先于中国的国家来得更弱。更危险的是，这种被我称为“过度资本深化”的过程恰恰是在中西部省份来得更为明显，而在这些省份，按照道理来讲，恰恰是劳动力相对来说更为丰富，应该发展相对劳动密集型的产业才对。

过度资本密集化的产业发展路径导致工业化的速度远远快于服务业发展的速度，工业化的进程也远远快于人口的城市化进程。在收入分配上的体现，则是这样的产业发展模式造成劳动收入占国民收入之比下降。而劳动收入增长不够快又制约了消费的增长，反过来，使得既有的资本密集型的产业发展出现产能过剩。由于地方政府和国有企业的投资很多都是通过借债来实现的，这样的投入多产出少的发展模式就进一步体现为政府负债的上升。数据显示，地方政府负债占GDP的比重比较高的省份，恰恰是经济发展水平相对比较低的省份，也就是那些更为积极地采取政府推动产业“升级换代”的省份。

怎样来克服地方政府的产业政策所带来的低效率问题呢？最为重要的当然还是处理好市场和政府的关系。在一个市场经济国家，如果市场真正的成为配置资源的决定性力量，那么政府职能就是更好发挥它的作用，顺应市场经济的客观规律。换句话说，当前地方政府采取大干快上的做法，深度干预经济发展，推动产业成长的方式在很大程度上是违背市场经济规律的。认识到这一点，在地方政府官员的考核机制里就不应该片面强调经济增长、招商引资和税收指标，而应该更为关注地方政策所造成的一系列后果，比如说对于民生的忽略，还有环境破坏和政府债务增长。

同时，中央政府应该对欠发达地区加大公共服务和有回报的基础设施的投入，不要让欠发达地区的财政支出过于依赖本地的经济发展和税收，这样，就可以在很大程度上减缓地方政府注重短期经济增长的冲动，以及随之而来的地方之间的重复建设和市场分割行为。范子英曾经有过一项研究，用中国的数据说明，的确中央向地方的财政转移支付可以有效地减缓地方政府市场分割的行为。

我自己有时接触地方政府官员，听到他们对于中国经济的各种看法。近来，我听到的一种最为可怕的观点，就是认为中国和其他国家不一样，在这里，政府非常强大，理论和数据分析的结果都没意义。听到这样无比自信的话，我一边冒着冷汗，怀疑自己是不是书白读了，一边想，十八届三中全会说，市场应该成为配置资源的决定性力量，而政府只是更好地发挥它的作用，这句话的意思，是说政府应该去弥补市场的不足，而不是和市场经济的客观规律来个“反向操作”。

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